LOS CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS. CÁRCELES ENCUBIERTAS (I)

En la medida en que la inmigración ha terminado por tratarse como un asunto de seguridad pública, las políticas migratorias tienden a la restricción de los derechos de los extranjeros, con los argumentos de evitar desequilibrios en la economía y de velar por la cohesión social. Puede que el supuesto más emblemático sean las políticas de expulsión en Europa, que implican, bajo determinadas condiciones, la privación de libertad de los extranjeros irregulares en centros de internamiento ad hoc.

Habida cuenta de las múltiples denuncias contra estas medidas, tanto por parte de diversas organizaciones e instituciones nacionales e internacionales, como desde gran parte de la doctrina, los dos artículos siguientes tienen como fin analizar las controversias jurídicas que suscitan los CIE, así como examinar su incidencia en los pilares sobre los que se sustenta el Estado de Derecho.

1.1. Concepto y naturaleza de los CIE

Los centros de internamiento para extranjeros son definidos por parte del Observatori del Sistema Penal i els Drets Humans (en adelante OSPDH) como ‘establecimientos públicos de carácter no penitenciario para la detención, custodia y puesta a disposición de la autoridad judicial de extranjeros sujetos a un expediente de expulsión de territorio nacional’.

El internamiento preventivo del extranjero se contempla fundamentalmente como medida cautelar para asegurar la ejecución de una eventual sanción administrativa. Generalmente de la expulsión, aunque como se verá posteriormente, también es un instrumento utilizado para asegurar la ejecución en supuestos de devolución y retorno.

Así, en cuanto a su naturaleza, debe afirmarse que se trata de una medida cautelar consistente en la privación de libertad, que conlleva la necesidad de asegurar determinadas garantías a efectos de preservar el derecho fundamental a la libertad personal.

1.2. Principales controversias jurídicas generadas

La figura del internamiento, en los términos en que se aplica actualmente, fue prevista por primera vez en la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, y desde entonces no ha dejado de generar una gran polémica doctrinal. Y es que tal y como afirma Martínez Escamilla, M., ‘el equivalente al internamiento en el proceso penal sería la prisión preventiva, y no deja de llamar la atención el hecho de que se pueda privar de libertad a una persona para asegurar una eventual sanción administrativa’.

Con el fin de profundizar en la medida del internamiento, previamente deberán ser examinados los supuestos legales en que ésta opera, específicamente, la expulsión, el retorno y la devolución.

Seguidamente, será analizado el régimen jurídico vigente sobre los CIE en España, teniendo en especial consideración sus carencias, desde una perspectiva histórica, pues puede constatarse cierta dejadez en su regulación, así como ciertas lagunas jurídicas que pueden estar dando lugar a la arbitrariedad.

Sobre esta base jurídica y partiendo de que los CIE responden al aseguramiento de ejecución de una sanción administrativa, será valorada la correcta aplicación de los límites del Derecho administrativo sancionador respecto al Derecho Penal, desde una perspectiva constitucional. En este sentido, la principal controversia jurídica que se deriva de la medida cautelar de internamiento es su cuestionable adecuación al artículo 25.3 CE, que establece que «La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad», y que será analizada atendiendo a la doctrina jurisprudencial asentada en la STC 115/1987.

Finalmente, se hará especial hincapié en la figura del juez de control, en cuanto se deposita en él la efectividad de los derechos fundamentales en juego.

2. La expulsión, el retorno y la devolución como sanciones principales a las que queda sujeta la medida cautelar de internamiento.

Con el fin de analizar el régimen jurídico del internamiento, es preciso en primer término hacer sucinta referencia a las figuras jurídicas de la expulsión, el retorno y la devolución en la medida en que el internamiento ostenta naturaleza de medida cautelar con el objeto principal de asegurar la efectividad de las mismas.

2.1 La expulsión

La expulsión es definida por la Real Academia Española como ‘la acción o efecto de expulsar’, definiéndose éste como ‘echar a una persona de un lugar’.

Desde una perspectiva estrictamente jurídica, Batuecas, J.M la define como ‘la sanción impuesta al extranjero incluido en el ámbito de aplicación de la legislación de extranjería, tras la tramitación del correspondiente expediente administrativo, y que determina su repatriación, junto con otras consecuencias jurídicas’. De la misma, deben extraerse las siguientes notas características:

· Siendo una sanción, se trata de la consecuencia jurídica atribuida a la comisión de algunas de las infracciones previstas en la legislación de extranjería.

· El ámbito subjetivo susceptible de aplicación del régimen jurídico de la expulsión se limita a los extranjeros a los que se destina la LOEX, excluyéndose a los nacionales de Estados miembro de la Unión Europea. Por su parte, los apátridas son igualmente expulsables, aunque se rigen por una normativa específica.

· La expulsión se acuerda mediante la previa tramitación de un expediente administrativo previsto en Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

· La ejecución de la expulsión implica la repatriación del ciudadano no nacional a su país de procedencia. Asimismo, conlleva la prohibición de entrada en territorio español, así como en el resto de Estados firmantes de los Acuerdos de Schengen, por un período de tres a diez años –téngase en cuenta que el borrador del nuevo Reglamento de ejecución prevé un período máximo de cinco años-.

2.2. El retorno

Tal y como describe Batuecas, J.M a la luz de los artículos 60 LOEX y 156 Reglamento LOEX, el retorno se produce cuando el extranjero pretende entrar en territorio español por un puesto fronterizo habilitado y el funcionario policial encargado del control de entrada no le autoriza a hacerlo por considerar que no cumple los requisitos para ello, siendo retornado a su país de origen. El retorno, o rechazo en la frontera, tiene lugar, por tanto, cuando la entrada no es autorizada por el funcionario policial competente.

La principal diferencia con la expulsión es su naturaleza, pues éste no supone una manifestación del ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, lo que no obsta para que se apruebe mediante una resolución. Sin embargo, implica un mayor grado de discrecionalidad en la medida en que la decisión es del funcionario policial fronterizo.

2.3. La devolución

La figura de la devolución está prevista en los artículos 58.3 LOEX y 157 Reglamento LOEX, y responde a los supuestos de «contravenir la prohibición de entrada en España, cuando se ha sido expulsado», y «pretender entrar ilegalmente en el país».

Su principal diferencia respecto al retorno es que directamente se trata de una entrada ilegal, mientras que el retorno supone una entrada desautorizada por el funcionario, tal y como se ha expuesto.

Debe ponerse de manifiesto, que si bien la expulsión es el supuesto emblemático en el que cabe el internamiento, éste también deviene susceptible de aplicación en los supuestos de devolución y retorno, en virtud de los artículos 58.6 y 60. 1 LOEX.

ELENA S. PIÑEIRO