Con el presente acabamos los tres artículos sobre los CIE, sin duda una forma de reclusión desconocida para gran parte de los ciudadanos.
5. Los jueces de control
En la medida en que el TC entiende el artículo 25.3 CE como una garantía por la naturaleza del órgano que decreta le privación de libertad, va a tratar de dilucidarse en este punto si efectivamente la actuación jurisdiccional puede concebirse como una garantía de los derechos de los extranjeros internados.
Con el fin de analizar la actuación jurisdiccional en materia de internamiento, actualmente debe distinguirse entre el juez que autoriza el internamiento y el juez de control, nueva función introducida por la LO 2/2009 de 11 de diciembre.
La autorización del internamiento está prevista en el artículo 62.1 LOEX, que prevé que «Incoado el expediente por alguno de los supuestos contemplados en las letras a y b del artículo 54.1, en las letras a, d y f del artículo 53.1 y en el artículo 57.2 de esta Ley Orgánica en el que pueda proponerse expulsión del territorio español, el instructor podrá solicitar al Juez de Instrucción competente que disponga el ingreso del extranjero en un centro de internamiento en tanto se realiza la tramitación del expediente sancionador».
Por su parte el artículo 62.6 LOEX, establece que «A los efectos del presente artículo, el Juez competente para autorizar y, en su caso, dejar sin efecto el internamiento será el Juez de Instrucción del lugar donde se practique la detención».
De todo lo anterior, debe extraerse que la competencia para autorizar el internamiento, atribuida al Juez de Instrucción del lugar donde se practique la detención, viene determinada por una circunstancia aleatoria, como es ser el juez de Instrucción del lugar donde se produjo la detención del extranjero, y estar de guardia cuando la policía solicitó el internamiento. Asimismo, tal y como considera la entidad Inmigrapenal, ‘no se le exige un conocimiento de esta específica forma de privación de libertad, ni del funcionamiento y particularidades del centro donde se verificará el internamiento. Con frecuencia, además, el extranjero es internado en un centro muy distante del lugar donde ese Juez que dictó el internamiento tiene su jurisdicción, lo que dificulta la comunicación y la información y hace muy difícil que estos jueces puedan garantizar la legalidad y respeto a los derechos en el interior de los centros.’
Tal y como se ha adelantado, la entrada en vigor de la última reforma de la LOEX, introducida por la LO 2/2009 de 11 de diciembre, ha creado la nueva figura del juez de control de los CIE. Su regulación reside en el artículo 62.6 LOEX, que establece que « el Juez competente para el control de la estancia de los extranjeros en los Centros de Internamiento y en las Salas de Inadmisión de fronteras, será el Juez de Instrucción del lugar donde estén ubicados, debiendo designarse un concreto Juzgado en aquellos partidos judiciales en los que existan varios. Este Juez conocerá, sin ulterior recurso, de las peticiones y quejas que planteen los internos en cuanto afecten a sus derechos fundamentales. Igualmente, podrá visitar tales centros cuando conozca algún incumplimiento grave o cuando lo considere conveniente».
La importancia de esta nueva función radica en las dificultades de comunicación e información entre el juez y el interno, que venían dándose por la distancia que podía existir entre el lugar donde se internaba al extranjero y el Juez que lo dictó, que obstaculizaba las posibilidades de garantizar la legalidad y el respeto a los derechos en el interior del centro.
Inmigrapenal advierte de que el éxito o fracaso de esta figura pasa en primer lugar por que su función sea conocida por los internos, abogados y asociaciones y por que se articule un adecuado mecanismo para la interposición de quejas desde el interior de los Centros. Pero también de las dificultades a las que se enfrentarán estos jueces de instrucción en la ejecución de su importante cometido, pues no son ellos quienes autorizan el internamiento y, por lo tanto, a quienes correspondería poner fin al mismo.
Finalmente, debe ponerse de relieve que el borrador del nuevo Reglamento de ejecución de la LOEX no prevé ningún matiz añadido a esta nueva función judicial, lo que resultaría un vacío legal a los efectos de delimitar las relaciones entre ambos jueces.
6. Conclusiones
Tras el breve estudio realizado sobre los CIE, la primera consideración que debe realizarse radica en la utilización de instrumentos penales para el control de la inmigración irregular, materia que ostenta naturaleza administrativa. Tal y como expone el OSPDH, transcribiendo a Ferrajoli, ‘el procedimiento de expulsión de extranjeros se ha convertido en un ejemplo paradigmático de los que se ha denominado un derecho penal administrativo, un derecho que, obviando las características propias del procedimiento penal, afecta a derechos y libertades fundamentales que son similares, en su esencia, a las penas’. Es en base a esta premisa que algunos postulados doctrinales contemplan la medida de internamiento como una sanción encubierta, en atención a la opacidad que la envuelve, a la elevada cifra de inmigrantes internados, así como a las condiciones en que se lleva a cabo en el estadio de los hechos.
En este contexto, debe subrayarse la distinción entre extranjeros comunitarios y extracomunitarios, como reflejo de la discriminación que encubre la norma jurídica mediante un sinfín de garantías.
Por un lado, se trata de una distinción que al fin y al cabo diferencia entre extranjeros ricos y pobres, lo que pone de manifiesto la preponderancia de los intereses económicos propios del neoliberalismo sobre los principios básicos de la democracia, y en especial, sobre los derechos de la persona, por más que estén recogidos en la norma suprema o en una gran relación de tratados internacionales.
La medida de internamiento sirve para ver como en aras a un interés general cuestionable e incluso difuso, como es evitar desequilibrios económicos y velar por la cohesión social, se están restringiendo e incluso suprimiendo derechos fundamentales, como es el derecho a la libertad, derecho fundamental de la persona y valor superior del ordenamiento jurídico, a la luz del artículo 1.1 de la Constitución española.
Lo más grave es que si bien la restricción o incluso supresión temporal del derecho se establece legalmente y se reviste de toda una serie de garantías, en primer término la propia norma jurídica obstaculiza o vulnera otros derechos, cuando no presenta vacíos legales, y en segundo término, tales garantías no siempre son llevadas a cabo a la práctica. Las continuas quejas abordan multitud de extremos relativos al internamiento y a los centros en los que se lleva a cabo.
Así, puede cuestionarse el cumplimiento del derecho a la tutela judicial efectiva, en la medida en que no existe una auténtica asistencia letrada, tal y como ha puesto de manifiesto Amnistía Internacional, o como viene denunciando el OSPDH
Por otro lado, es criticable que la actuación jurisdiccional sea meramente formal, en cuanto la decisión de fondo es adoptada por el órgano administrativo, que goza de un gran margen de discrecionalidad. Asimismo, tal y como sostiene Martínez Escamilla, M., ‘el examen y valoración de los extremos apuntados (relativos a la medida de internamiento) exigen un conocimiento no sólo de la normativa, sino también de las prácticas de extranjería, resultando bastante improbable que un órgano judicial cuya competencia se determina por un criterio tan aleatorio como el de estar de guardia, posea los conocimientos y medios para valorar’.
Asimismo, son continuamente denunciadas las condiciones de los centros de internamiento, por presentar en ocasiones estructura penitenciaria, así como por configurarse el régimen de vida en su interior con un esquema carcelario, tal y como destaca la citada autora, a lo que deben añadirse las frecuentes denuncias de maltrato y las deficientes condiciones higiénicas, alimenticias o de asistencia médica.
Finalmente debe ponerse de relieve que la custodia de los internos corre a cago del Cuerpo Nacional de Policía, sin que se destine para ello a funcionarios civiles especializados, careciendo asimismo de un catálogo de infracciones y sanciones previstas ex lege en la regulación del régimen interno de los CIE.
Todo ello, haría de esta medida, de carácter cautelar y prevista en el marco de un procedimiento administrativo, un instrumento de mayor nocividad que la propia pena privativa de libertad, que en ningún caso puede cumplir con el principio administrativo de proporcionalidad que establece la norma jurídica, sobre todo si se tiene en cuenta que es aplicable a una relación de supuestos de gran heterogeneidad en términos de naturaleza y gravedad.
Tal y como afirma el OSPDH, se trata de una ‘ingeniería jurídica creada por el legislador y el gobierno, que quiebra derechos y libertades de los extranjeros’, franqueando así los límites del Estado de Derecho. Para la OSPDH, se trata de ‘uno de los medios que utiliza el Estado para, por un lado, ejercer la violencia selectiva sobre un grupo específico de personas, como son los extranjeros indocumentados, los cuales, al ser ignorados por la ley y la administración, sufren un proceso de despersonalización, esto es, de conversión en no-personas, y por otro, para institucionalizar un sistema dual de ciudadanía’.
Asimismo, no debe perderse de vista que tanto las medidas de internamiento, como la expulsión, son parte de un conjunto de normas jurídicas establecidas en el marco de la denominada ‘lucha contra la inmigración irregular’. Normas altamente restrictivas que únicamente generan efectos más perjudiciales y no sólo para los derechos de la persona, sino para el propio equilibrio económico que pretende protegerse, y con todo ello, para toda la comunidad y precisamente para su cohesión social. Y es que la condición de extranjero irregular, aunada a su gran vulnerabilidad por razón de su escasa capacidad económica, aboca a la vida en clandestinidad y al trabajo en la economía sumergida, tal y como advierte el OSPDH.
Todo ello sólo puede servir, como sostiene Martínez Escamilla, M, como ‘termómetro para medir en grado de deterioro de la actuación pública en cuando al respeto de los derechos humanos’, cuya erosión, en términos de Silveira Gorski, H.C, imposibilita continuar hablando sin más de Estados de derecho en la UE; sino de ‘Estado expulsores’.
ELENA S. PIÑEIRO
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